CRITÉRIOS DE DEFINIÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM QUESTÕES COMENTADAS.
RESUMO DOS CRITÉRIOS DE DEFINIÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM QUESTÕES COMENTADAS.
Resumo das teorias e critérios mais cobrados em provas de concursos para definir o do Direito Administrativo, com foco nas perspectivas doutrinárias:
1. Teoria Exegética, Legalista ou Caótica (Escola Francesa)
Esta escola surgiu nas origens da disciplina na França e define o Direito Administrativo como o estudo das leis, regulamentos e atos complementares que regem a Administração. Para seus defensores, o Direito Administrativo resumia-se a compilar e comentar a legislação e se estruturava basicamente a partir da interpretação dos textos legais implementados pelos Tribunais Administrativos. O Direito Administrativo era sinônimo de direito positivo. É considerada limitada cientificamente pois desconsidera o papel da doutrina e da jurisprudência.
Sobre a teoria, Maria Sylvia Zanella Di Pietro cita Cretella Junior:
"Os doutrinadores limitavam-se a compilar as leis existentes e a interpretá-las com base principalmente na jurisprudência dos Tribunais administrativos, formando a chamada Escola Exegética, Legalista, Empírica ou Caótica, “para a qual o Direito Administrativo era compreendido como sinônimo de direito positivo” (cf. Cretella Júnior, 1966, v. 1:145).
Inúmeras críticas foram opostas ao critério legalista. Nas palavras de Cretella Júnior (1966, v. 1:145), “nem o direito privado está todo contido em seus códigos, nem o Direito Administrativo se esgota nas leis e regulamentos administrativos. O direito tem uma extensão muito mais ampla, pois compreende os conceitos e princípios produzidos pelo lento e penoso labor científico dos juristas, expostos e fundamentados nos tratados doutrinários e nos repertórios de jurisprudência. A ciência jurídica é um conjunto de princípios e não pode consistir em comentários da legislação positiva”.
(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.)
2. Teoria das Prerrogativas Públicas (Escola da Puissance Publique ou Potestade Pública)
Desenvolvida na França por Maurice Hauriou, durante o século XIX, baseia-se na distinção entre atos de império (praticados com supremacia sobre o particular) e atos de gestão (em que o Estado se nivela ao particular). O Direito Administrativo seria o ramo que cuida apenas dos atos praticados com prerrogativas de autoridade.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “A teoria parte da distinção entre atividades de autoridade e atividades de gestão; nas primeiras, o Estado atua com autoridade sobre os particulares, tomando decisões unilaterais, regidas por um direito exorbitante do direito comum, enquanto nas segundas atua em posição de igualdade com os cidadãos, regendo-se pelo direito privado.”
(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.)
3. Escola do Serviço Público
Liderada por Leon Duguit, no final do século XIX e início do século XX, define o Direito Administrativo como o conjunto de normas que disciplinam a organização e o funcionamento do serviço público. Em sua visão mais ampla, todas as funções do Estado (inclusive a legislativa e a judicial) seriam consideradas serviço público. A crítica principal é que o conceito é insuficiente, pois exclui atividades importantes, como o poder de polícia.
O professor Matheus Carvalho define esta teoria da seguinte forma: “conforme este critério o Direito Administrativo tem por objeto a disciplina jurídica dos serviços públicos, ou seja, os serviços prestados pelo Estado a toda coletividade, necessários à coexistência do cidadão. hodiernamente, tal critério se mostra insuficiente, haja vista o fato de que a administração pública moderna desempenha muitas atividades que não podem ser consideradas prestação de serviço público, como é o caso do poder de polícia, execução de obras públicas, exploração de atividade econômica pelo Estado,..”
(Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 13º edição. SP. Editora JusPodivm. 2025.)
4. Critério do Poder Executivo
Limita o objeto do Direito Administrativo apenas às atividades e à estrutura do Poder Executivo. É criticado por ignorar que o Executivo exerce funções políticas (de governo) e que os outros Poderes também exercem funções administrativas de forma atípica.
Segundo o professor Matheus Carvalho, este critério ignora que a função administrativa pode ser exercida fora do âmbito do Poder Executivo, inclusive por particulares nos casos de delegação estatal, como é o exemplo das empresas concessionárias e permissionárias de serviço público.
5. Critério das Relações Jurídicas
Considera a disciplina como o conjunto de normas que regem o vínculo entre a Administração e os administrados. O erro deste critério é ser muito vago, pois outros ramos do Direito Público, como o Penal e o Tributário, também regulam relações entre o Estado e o cidadão.
Sobre o critério das relações jurídicas Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta que:
"Há ainda os que consideram o Direito Administrativo como o conjunto de normas que regem as relações entre a Administração e os administrados. Mas esse critério também se revelou inaceitável, porque outros ramos do direito, como o constitucional, o penal, o processual, o eleitoral, o tributário, também têm por objeto relações dessa natureza. Além disso, o critério é insuficiente, porque reduz o objeto do Direito Administrativo, que abrange ainda a organização interna da Administração Pública, a atividade que ela exerce e os bens de que se utiliza." (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.)
6. Critério Residual ou Negativista
Propõe definir o objeto por exclusão: seria a atividade estatal que resta após retirarmos as funções legislativa e jurisdicional, ou seja seria objeto do do Direito Administrativo todas as questões não pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo do jurídico.
7. Critério Teleológico (Finalístico)
Define o Direito Administrativo como o sistema de princípios que regulam a atividade material e concreta do Estado para atingir seus fins de utilidade pública. No Brasil, foi adotado por Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, embora seja considerado insuficiente se não for complementado por outros critérios.
8. Critério da Distinção entre Atividade Jurídica e Atividade Social do Estado
Busca separar o Direito Administrativo da Ciência da Administração. Ao primeiro caberia a atividade jurídica não contenciosa (a tutela do Direito), enquanto à Ciência da Administração caberia a atividade social (a valoração da interferência estatal sob o prisma da utilidade).
Sobre este critério, Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz a lição de Mário Masagão: “Tal é o conceito de Mário Masagão (1926:21), para quem o Direito Administrativo é o “conjunto dos princípios que regulam a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral”.
9. Critério da Administração Pública (Adotado pelo Brasil).
É o critério majoritário no Brasil, definindo a disciplina como o ramo que rege a Administração Pública em seus sentidos subjetivo (órgãos, agentes e pessoas jurídicas) e objetivo (a própria função administrativa).
Por ser o critério adotado pela maioria dos Doutrinadores no Brasil, trago a definição da Doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
"A nossa definição também adota o critério da Administração Pública. Partindo para um conceito descritivo, que abrange a Administração Pública em sentido objetivo e subjetivo, definimos o Direito Administrativo como o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
Ao falar em “ramo do direito público”, realça-se que o Direito Administrativo é composto por um corpo de regras e princípios que disciplinam as relações entre a Administração e os particulares, caracterizadas por uma posição de verticalidade e regidas pelo princípio da justiça distributiva, no que difere do direito privado, que regula relações entre iguais, em posição de horizontalidade, regidas pelo princípio da justiça comutativa.
Com a expressão “órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas”, a referência é à Administração em seu sentido subjetivo. São pessoas “administrativas”, porque se excluem do conceito as pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que constituem objeto de estudo do direito constitucional.
A expressão “atividade não contenciosa” delimita a função administrativa do Estado, já que a atividade contenciosa se insere no âmbito da função judicial.
A expressão “bens e meios de ação de que se utiliza” é necessária para abranger toda uma gama de institutos que constituem objeto de disciplina pelo Direito Administrativo, como os atos e contratos, as parcerias com entes privados (como concessionários, permissionários, organizações não governamentais), os processos administrativos, os bens públicos, dentre outros.
A referência aos “fins, de natureza pública” serve para combinar os aspectos subjetivo e material do conceito com o critério teleológico, incontestavelmente presente no Direito Administrativo, já que toda a atividade administrativa é voltada à consecução do interesse público, no qual se insere a realização dos direitos fundamentais."
(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.)
Segundo a escola da puissance publique, as prerrogativas e os privilégios que o Estado possui frente ao particular constituem um critério definidor do direito administrativo.
Gabarito certo
Para esta escola, o Direito Administrativo seria o conjunto de princípios que regem apenas os atos de império (praticados com prerrogativas de autoridade), enquanto os atos de gestão (praticados em situação de igualdade com o particular) seriam regidos pelo direito privado.
2) FCC – 2021 – MANAUSPREV – Procurador Autárquico
A discussão teórica sobre o conceito de Direito Administrativo se estabeleceu, a partir do debate acadêmico europeu do Século XIX, em torno de determinados traços distintivos da disciplina. Dentre as escolas que então se formaram, aquela que enfatizava a importância da distinção entre “atos de império” e “atos de gestão”, para fins de definição do campo científico jusadministrativo, é a escola
A) Da Gestão Pública.
B) Imperialista ou da supremacia administrativa.
C) Do Serviço Público.
D) Teleológica ou finalista.
E) Da Puissance Publique ou Potestade Pública.
Gabarito E
É justamente o que falamos na alternativa 1, para a teoria Puissance, existe um critério de divisão entre os atos de império e atos de gestão, sendo considerado que os de império são regidos por um direito exorbitante onde o Estado pratica atos unilaterais em face do particular e os de gestão ocorrem em posição de igualdade ao particular e regidos pelo direito privado.
3) FCC – 2014 – Prefeitura de Cuiabá – MT – Procurador Municipal
Desenvolvida em fins do século XIX e início do século XX, essa corrente doutrinária, inspirada na jurisprudência do Conselho de Estado francês, era capitaneada pelos doutrinadores franceses Léon Duguit e Gaston Jèze, os quais buscavam, no dizer de Odete Medauar, “deslocar o poder de foco de atenção dos publicistas, partindo da ideia de necessidade e explicando a gestão pública como resposta às necessidades da vida coletiva” (O Direito Administrativo em Evolução, 2003:37). Estamos nos referindo à Escola.
A) Da Administração Social.
B) Da Administração Gerencial.
C) Do Serviço Público.
D) Da Potestade Pública.
E) Pandectista
Gabarito C
A Escola do Serviço Público foi integrada e capitaneada por doutrinadores franceses como Léon Duguit e Gaston Jèze, surgiu nos fins século XIX e início do século XX.
Esta escola surgiu em um contexto histórico onde o Estado assumiu inúmeros encargos que, antes atribuídos ao particular, passaram a integrar o conceito de serviço público.
O “Serviço Público” como Definição do Direito: Para esses teóricos, o Direito Administrativo seria, em resumo, o conjunto de regras que cuidam da organização e gestão desses serviços. Tudo o que o Estado fizesse deveria ser enquadrado como “serviço público”.
Essa teoria sofreu críticas pois não engloba muitas outras atividades do Estado como, por exemplo, o poder de polícia. Quando o Estado multa um motorista ou interdita um restaurante, ele não está prestando um “serviço” ao cidadão, mas sim impondo uma restrição. A Escola do Serviço Público tem dificuldade em explicar essas atividades que não são “prestacionais”.
4) CESPE – 2017 – TRF – 1ª REGIÃO – Analista Judiciário – Área Judiciária
A escola da puissance publique distingue-se da escola do serviço público por conceituar o direito administrativo pela coerção e pelas prerrogativas inerentes aos atos de império, diferenciando-os dos atos de gestão.
Gabarito certo
Na escola puissance, a Administração se faz presente com todas as suas prerrogativas de ordem pública, em posição de superioridade em relação aos particulares e diferencia os atos de império dos atos de gestão. A escola do serviço público, por sua vez, também de origem francesa, propunha que o estudo do Direito Administrativo fosse centrado na ideia de serviço público resumindo-o às regras de organização e gestão como pode ser visto na próxima questão:
5) FCC – 2021 – DPE-AM – Defensor Público
O critério que define o direito público resumindo-o às regras de organização e gestão dos serviços públicos exercidos pelo Estado ficou conhecido como o critério.
A) Residual.
B) Do Poder Executivo.
C) Da escola puissance publique.
D) Do serviço público.
Gabarito letra D
6) CESPE / CEBRASPE – 2021 – AL-CE – Analista Legislativo – Direito
Considerando as escolas e os critérios que conceituam o Direito Administrativo, assinale a opção correta.
A) O critério do Poder Executivo pressupõe que as atividades de gestão são praticadas nas funções de governo, ao passo que os atos de império, nas funções administrativas, sendo que, em ambos os casos, o Estado age com supremacia sobre os administrados.
B) Segundo o critério teleológico, o Direito Administrativo tem por finalidade regular as relações não contenciosas entre a Administração Pública e os administrados.
C) Na concepção da Escola do serviço público, o Direito Administrativo é o ramo do direito público interno que regula a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral.
D) O critério negativo relaciona-se à Administração em sentido estrito, voltada à realização dos fins estatais, excluídas a legislação, a jurisdição e as atividades patrimoniais.
E) Para a Escola da puissance publique, o Direito Administrativo abrange as atividades administrativas, jurisdicionais e legislativas do Estado.
Gabarito letra D o conceito de critério negativo está correto. As outras alternativas fazem trocadilhos entre critérios:
A. Incorreta. O critério do Poder Executivo define o Direito Administrativo estritamente como o conjunto de normas que regem a organização e o funcionamento deste Poder. A assertiva mistura conceitos da Escola da Puissance Publique, que é a que diferencia atos de império (autoridade) de atos de gestão. Além disso, erra ao afirmar que o Estado age com supremacia em ambos, pois nos atos de gestão a Administração se nivela ao particular em uma relação de horizontalidade, sem prerrogativas de autoridade.
B. Incorreta. O critério teleológico (ou finalístico) sustenta que o Direito Administrativo é o sistema de princípios que regulam a atividade do Estado para a consecução de seus fins de utilidade pública. A finalidade de regular a “atividade jurídica não contenciosa” é, na verdade, o núcleo do Critério da Distinção entre Atividade Jurídica e Social do Estado, defendido por juristas como Cretella Júnior e Mário Masagão.
D. Correta. O critério negativo (ou residual) define o objeto do Direito Administrativo por exclusão. Segundo essa corrente, o Direito Administrativo abrange as atividades estatais voltadas à realização de seus fins, após serem excluídas a legislação e a jurisdição, ou seja, seria objeto do do Direito Administrativo todas as questões não pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo do jurídico.
E. Incorreta. A Escola da Puissance Publique (Prerrogativas Públicas) baseia-se na separação entre atos de império e atos de gestão, limitando o Direito Administrativo aos atos praticados com prerrogativas de autoridade. Ela não abrange as funções jurisdicionais e legislativas. A visão de que o Direito Administrativo abrangeria todas as funções do Estado é característica de uma interpretação ampla da Escola do Serviço Público (especialmente a de Leon Duguit).
7) CESPE – 2009 – AGU – Advogado da União
Pelo critério teleológico, o Direito Administrativo é considerado como o conjunto de normas que regem as relações entre a administração e os administrados. Tal critério leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou negativo do Direito Administrativo.
Gabarito errado
Critério das Relações Jurídicas: É este critério que foca especificamente na disciplina das relações entre a Administração e os particulares (administrados).
Critério Teleológico (ou Finalístico): Define o Direito Administrativo como o sistema de princípios e regras que regulam a atividade do Estado para a consecução de seus fins de utilidade pública. Ele foca no “porquê” (finalidade) da ação estatal, e não apenas no vínculo entre as partes.
A segunda parte da assertiva diz que o critério teleológico “leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou negativo”. Isso também é improcedente:
Critério Residual ou Negativo: Propõe definir o Direito Administrativo por exclusão, abrangendo o que sobra das atividades estatais após retirarmos a legislação e a jurisdição.
8) CESPE / CEBRASPE – 2012 – TJ-RR – Administrador
Pelo critério teleológico, define-se o direito administrativo como o sistema dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins.
Gabarito certo
9) CESPE – 2019 – PGE-PE – Analista Judiciário de Procuradoria
De acordo com o critério teleológico, o direito administrativo é um conjunto de normas que regem as relações entre a administração e os administrados.
Gabarito errado
A afirmação mistura com o critério da relação jurídica, que realmente enfatiza as relações entre Administração e particulares. O critério teleológico está ligado a ideia de finalidade. Com vimos, o Critério Teleológico (ou Finalístico): Define o Direito Administrativo como o sistema de princípios e regras que regulam a atividade do Estado para a consecução de seus fins de utilidade pública. Ele foca no “porquê” (finalidade) da ação estatal, e não apenas no vínculo entre as partes.
10) Instituto Consulplan – 2024 – Câmara Municipal de Caratinga – MG – Procurador Jurídico Legislativo
( ) Pelo critério do serviço público, entende-se que o direito administrativo é a disciplina que regula essencialmente a prestação dos serviços públicos executados pelo Estado. ( ) O critério das relações jurídicas assevera que o direito administrativo se presta à regulamentação das relações entre o Estado e os agentes públicos. ( ) Considerando o critério teleológico, o direito administrativo é o ramo do direito que regulamenta as atividades do Estado que possuem finalidade pública. ( ) O critério da Administração Pública explicita o direito administrativo como um conjunto de regras e princípios que regula a atividade administrativa, seus agentes e seus órgãos.
A sequência está correta em
Alternativas
V, F, V, V.
V, F, V, F.
F, V, F, V.
F, V, F, F.
GABARITO Letra A
(V) “ Pelo critério do serviço público, entende-se que o direito administrativo é a disciplina que regula essencialmente a prestação dos serviços públicos executados pelo Estado.”
A Escola do Serviço Público define o Direito Administrativo como o conjunto de princípios e regras que disciplinam a organização e o funcionamento do serviço público.
(F) "O critério das relações jurídicas assevera que o direito administrativo se presta à regulamentação das relações entre o Estado e os agentes públicos.”
Esta afirmativa é falsa. Segundo a doutrina o Critério das Relações Jurídicas foca na disciplina das relações entre a Administração e os administrados. Uma das principais críticas a esse critério é justamente o fato de ele ser insuficiente por excluir a organização interna da Administração Pública e o regime de seus bens e agentes.
(V) “Considerando o critério teleológico, o direito administrativo é o ramo do direito que regulamenta as atividades do Estado que possuem finalidade pública.”
O termo “teleológico” refere-se aos fins (objetivos). Conforme a doutrina, este critério define o Direito Administrativo como o sistema de princípios e regras que regulam a atividade material e concreta do Estado para o cumprimento de seus fins de utilidade pública.
(V) “O critério da Administração Pública explicita o direito administrativo como um conjunto de regras e princípios que regula a atividade administrativa, seus agentes e seus órgãos.”
Esta afirmativa é verdadeira e reflete o critério adotado no Brasil. Conforme a doutrina, este critério (defendido por autores como Hely Lopes Meirelles) define a disciplina como o conjunto de princípios e regras que disciplinam os órgãos, os agentes e a atividade administrativa.
11) CESPE / CEBRASPE - 2025 - PGE-PI - Procurador do Estado Substituto
Assinale a opção que apresenta o critério mais adequado para conceituar o direito administrativo, conforme a doutrina majoritária brasileira.
A) Critério da administração pública
B) Escola do serviço público
C) Critério das relações jurídicas
D) Critério teleológico
E) Critério do Poder Executivo
Gabarito letra A
12) CESPE – 2018 – TCM-BA –Auditor Estadual de Controle Externo
Direito administrativo é o sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins, de utilidade pública.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. 22.ª ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 44 (com adaptações)
No fragmento de texto precedente, define-se direito administrativo conforme
A) A escola do serviço público.
B) O critério do Poder Executivo.
C) O critério negativo ou residual.
D) O critério teleológico.
E) O critério da administração pública.
Gabarito letra D
Nesse fragmento, a doutrinadora trouxe a definição do critério teleológico. Trago a definição completa pela Doutrinadora:
"Citem-se os que, filiando-se ao pensamento de Orlando (1919:9-10), adotam o critério teleológico, considerando o Direito Administrativo como o sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. O ponto comum em todos os autores que seguem essa doutrina está no entendimento de que o Direito Administrativo compreende normas que disciplinam a atividade concreta do Estado para consecução de fins de utilidade pública. São adeptos dessa teoria, dentre outros, Recaredo F. de Velasco Calvo, José Gascon y Marin, Carlos Garcia Oviedo, Sabino Alvarez Gendin, Francesco D’Alessio e Arnaldo de Valles. Essa corrente foi aceita, no direito brasileiro, por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello.."
(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019.)Bons estudos!!
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