Organização Administrativa- Descentralização e Desconcentração

 

Organização Administrativa- Descentralização e Desconcentração

 

 

Conceito de organização administrativa- Parte do Direito Administrativo que estuda a estrutura do Estado. Trata-se do conjunto de regras jurídicas que disciplinam as pessoas, órgãos e entidades responsáveis pela atividade administrativa, definindo suas atribuições, vínculos hierárquicos, situações jurídicas, formas de atuação e mecanismos de controle.

 

Envolve os institutos da descentralização e da desconcentração, bem como a distinção entre administração direta e indireta.

 

O Decreto 200/1967 regulamenta a organização da Administração Pública Federal, sendo esta norma a instituidora da subdivisão entre a Administração Pública Direta e Indireta.

 

Art. 4.º A Administração Federal compreende:

 I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

 

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas.

 

Administração direta → União, Estados, DF e Municípios.

 

Administração indireta → autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.

 

Para cumprir suas competências constitucionais, a Administração dispõe de duas técnicas diferentes: a descentralização e a desconcentração.

 

DESCENTRALIZAÇÃO-

 

Envolve duas pessoas DISTINTAS.  É a transferência de determinada atividade administrativa para outra pessoa, física ou jurídica que integra ou não a estrutura do Estado.

 

 

Tradicionalmente, a função administrativa é desempenhada pelos próprios Entes Federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Quando isso acontece, dizemos que o serviço público está sendo prestado de forma CENTRALIZADA.

 

Entretanto, com a necessidade de buscar maior especialidade nos serviço público prestado e na realização da atividade administrativa, iniciou-se um processo de descentralização, pelo qual alguns serviços que antes eram desempenhados pela própria Administração Direta passaram a ser executados por outras pessoas.

 

Portanto, na descentralização temos uma repartição externa de funções, ou seja, uma pessoa jurídica irá repassar, por lei, contrato ou ato administrativo, a execução de determinado serviço para outra pessoa. A descentralização está relacionada ao princípio da especialidade.

 

 

Conceito de Alexandre Mazza: 

 

"O conjunto de pessoas jurídicas autônomas criadas pelo Estado recebe o nome de Administração Pública Indireta ou Descentralizada.

 

Na descentralização, as competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista." (Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. – 9. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2019.Pg 198).

 

 

 

 

Espécies de descentralização:

 

 

Descentralização funcional, técnica, por serviços ou outorga: ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurídica própria e a ela transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público. É o que ocorre na administração pública indireta, ou seja, quando o Estado cria ou autoriza a criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

 

Exemplo: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). É uma autarquia sob regime especial criada pela Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, vinculada ao Ministério das Comunicações cuja função é de órgão regulador das telecomunicações. 

 

Na descentralização por outorga, não há hierarquia ou subordinação entre as pessoas envolvidas, mas apenas vinculação. O Órgão central realiza apenas a tutela (administrativa), supervisão (ministerial) ou controle finalístico sobre o exercício da atividade realizada pelo ente descentralizado, nos termos estabelecidos em lei.

 

 

Descentralização por delegação ou colaboração - Ocorre quando uma entidade política ou administrativa transfere a execução de um serviço a uma pessoa jurídica de direito privado preexistente ou pessoa física para que preste o serviço em seu próprio nome e por sua conta e risco, mas sob a fiscalização do Estado.

 

Esse tipo de descentralização pode ocorrer por meio de contrato – concessão ou permissão de serviço público (ex: serviços de telefonia prestados por empresas privadas como OI, TIM, VIVO) - ou por ato unilateral –  por autorização de serviço público (ex: autorização de exploração de serviços de taxi).

 

ATENÇÃO: APENAS A EXECUÇÃO DO SERVIÇO É TRANSFERIDA PERMANECENDO A TITULARIDADE COM O ENTE PÚBLICO.

 

No caso da descentralização por colaboração ou por delegação, as formas de controle são mais amplas do que na outorga. Isso porque a delegação ocorre por meio de ato unilateral ou contrato administrativo, admitindo alterações. Mas também NÃO existe hierarquia.

 

 

Descentralização Territorial ou Geográfica -  decorre da possibilidade constitucional de instituição de territórios federais. Está previsto no artigo 18 parágrafo 2° da CF. Atualmente não existe nenhum território federal no Brasil.

 

 

Nesse caso, a CF/88 deixa claro que tais territórios não se consistem em novos entes federativos e a doutrina classifica os territórios como sendo autarquias territoriais ou geográficas.

 

 

 

ATENÇÃO: NÃO HAVERÁ HIERARQUIA EM NENHUMA FORMA DE DESCENTRALIZAÇÃO.

 

 

 

DESCONCENTRAÇÃO 

 

 

Na desconcentração existe uma repartição interna de funções, ou seja, temos uma única pessoa jurídica que distribui suas diversas atribuições entre diversos órgãos, ou seja,  a desconcentração pressupõe a repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma pessoa jurídica da Administração Pública. Está relacionada ao princípio da eficiência.

 

Desconcentração = divisão interna de funções. Entre órgãos dentro da mesma PJ.

 

ATENÇÃO: O fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO ocorre tanto na administração pública direta como indireta.

 

 

Tal entendimento está expresso na Lei 9.784/1999, art. 1.º, § 2.º: “Para os fins desta Lei, consideram-se: I – órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”.

 

 

Exemplos de desconcentração:

 

- Na administração pública direta:

 

O município X cria secretarias de obras..de habitação... Essas secretarias são órgãos deste Município.

 

Na União temos a criação de Ministérios e dentro destes Ministérios tem outras Repartições. Ex: Ministério da Justiça que se desconcentra no Departamento de Polícia Federal que se desconcentra na Diretoria de Combate ao Crime. Todos eles vinculados a União em uma situação de hierarquia.

 

 

- Na administração pública indireta:

 

 

Podemos citar o fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO quanto uma Autarquia (ex: INSS) também cria diversos setores dentro da mesma PJ/estrutura como superintendências, agências, que ficam vinculadas hierarquicamente à Autarquia.

 

 

 

Já o fenômeno da CONCENTRAÇÃO ocorre quando um desses órgãos criados é extinto ou simplesmente não é criado. Exemplos:

 

 

- Dentro da autarquia INSS existe a superintendência e dentro desta as agências. Caso a agência seja extinta e suas tarefas passem a ser executadas pela superintendência, estaremos diante da CONCENTRAÇÃO.

 

- Uma Secretaria Municipal de Obras de um determinado Município resolve diminuir o número de subsecretarias regionais com o objetivo de cortar gastos, distribuindo as subáreas das unidades extintas entre as estruturas remanescentes.

 

 

 

ESPÉCIES DE DESCONCENTRAÇÃO 

 

 

A subdivisão de tarefas dentro do fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO pode ocorrer por três motivos: por assunto, por hierarquia ou por território.

 

 

Desconcentração por assunto também chamada de material ou temática- a subdivisão ocorre devido a especialidade no assunto. Ex: quando a União cria os Ministérios por assunto como: Ministério da Agricultura, Ministério da Educação, Ministério da Justiça, Ministério da saúde...

 

 

Desconcentração hierárquica ou funcional: a subdivisão é baseada em um escalonamento vertical, por exemplo, dentro do Departamento da Polícia Federal existe a Diretoria de combate ao Crime Organizado, os dois visam garantir a segurança pública (mesma matéria), mas existe uma hierarquia entre eles, pois o Departamento será um órgão de maior hierarquia se comparado à Diretoria.

 

 

Desconcentração territorial ou geográfica: nesse caso, a competência material será a mesma, a diferença será a delimitação do local de atuação. Ex: as Superintendências Regionais da Polícia Federal existes em cada Estado.

 

 

 

QUESTÕES COMENTADAS

 

 

1- 2025- CESPE / CEBRASPE - Polícia Federal - Agente Administrativo

 

A criação do Departamento de Polícia Federal (DPF) é exemplo de desconcentração administrativa, uma vez que o DPF não goza de personalidade jurídica própria. 

 

Gabarito: Certo

 

 

Desconcentração = mesma pessoa jurídica= cria departamentos e divisões. Não possui personalidade jurídica própria e está hierarquicamente vinculada ao órgão instituidor.

 

 

 

2- 2024- CESPE / CEBRASPE- MPE-TO - Técnico Ministerial - Área de Atuação: Assistente Administrativo

 

Havendo concentração, as atividades administrativas são desempenhadas por órgãos da pessoa jurídica, hierarquicamente distribuídos e com sua competência definida em lei.

 

Gabarito: errado 

 

Havendo concentração ocorre EXTINÇÃO de outros órgãos dentro da mesma pessoa jurídica e, portanto não há distribuição de tarefas e sim concentração naqueles órgãos remanescentes.

 

 

3- 2024- CESPE / CEBRASPE - MPE-TO - Técnico Ministerial - Área de Atuação: Assistente Administrativo

 

 

A administração centralizada é exercida por uma única pessoa jurídica e pode ser desempenhada por diversos órgãos internos.

 

Gabarito: Certo

 

 

Administração centralizada é quando a função administrativa é desempenhada pelos próprios entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e cada ente federado pode ter vários órgãos internos.

 

"Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da denominada administração direta. Nesse caso, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política (União, Distrito Federal, Estados ou Municípios)." ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20ª ed. São Paulo: Método, 2012, p. 23.

 

 

4- 2024- CESPE / CEBRASPE - MPO - Conhecimentos gerais para todas as especialidades

 

 

A descentralização administrativa por serviços ocorre quando o poder público atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito público criada por ele, sendo vedada a criação de pessoa jurídica de direito privado para essa finalidade.

 

Gabarito: errado 

 

Descentralização funcional, técnica, por serviços ou outorga - ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurídica própria e a ela transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público. É o que ocorre na administração pública indireta, ou seja, quando o Estado cria ou autoriza a criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista e, portanto, a entidade pode ser de direito público ou privado e aí está o erro da questão quando diz que só pode ser de direito público.

 

5- 2023- CESPE / CEBRASPE- TJ-ES - Analista Judiciário - Área Administrativa

 

 

As autarquias, integrantes da administração pública direta, são resultado de desconcentração administrativa.

 

Gabarito: errado

 

As autarquias são entidades da Administração Pública Indireta e são o resultado da descentralização administrativa sendo criadas por meio de lei com personalidade jurídica de direito público para exercer atividades típicas da administração pública.

 

Portanto, a questão está equivocada quando refere que as autarquias são resultado do fenômeno da DESCONCENTRAÇÃO e que fazem parte da administração pública direta.

 

 

 

6- 2022- CESPE / CEBRASPE - Prefeitura de Pires do Rio - GO - Procurador Jurídico do Município 

 

 

Ocorre desconcentração administrativa quando a administração direta transfere a execução do serviço a terceiros, mediante outorga ou delegação.

 

Gabarito: errado

 

Na desconcentração existe uma repartição interna de funções, ou seja, temos uma única pessoa jurídica que distribui suas diversas atribuições entre diversos órgãos, ou seja, a desconcentração pressupõe a repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma pessoa jurídica da Administração Pública. Portanto errada a questão quando diz que transfere a execução de serviços a terceiros.