AUTARQUIAS- RESUMO E QUESTÕES

 RESUMO AUTARQUIAS COM QUESTÕES DE PROVAS DE CONCURSOS.

O tema deste artigo sintetiza as informações essenciais sobre autarquias, com base no Direito Administrativo, em um formato de perguntas e respostas além de questões que já caíram em concursos para facilitar a compreensão por iniciantes.

Conceitos Fundamentais e Criação

O que é uma autarquia?

Uma autarquia é uma pessoa jurídica de direito público interno, que pertence à Administração Pública Indireta. Ela é criada por uma lei específica com o propósito de executar atividades típicas da Administração Pública de forma descentralizada.

A Doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua autarquia como sendo: “A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.” (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo /. – 32. Ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019).

O conceito também está no artigo 5° inciso I do decreto-lei 200/67:

Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Como uma autarquia é criada?

Uma autarquia é sempre criada por meio de uma lei específica- lei ordinária - de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que encaminha o projeto de lei ao Poder Legislativo que deve aprovar uma lei exclusivamente para a criação de cada nova autarquia. Por simetria a extinção da autarquia ocorre da mesma forma.

Qual a diferença entre Administração Direta e Indireta?

• Administração Direta: É o conjunto dos órgãos que integram diretamente os entes da federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A atuação é centralizada.

• Administração Indireta: É composta por pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Poder Público para desempenhar funções específicas de forma descentralizada. Além das autarquias, inclui as fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

A criação de uma autarquia é, portanto, um exemplo de descentralização administrativa.

Exemplos de autarquias: INSS que possui a finalidade de gerir o regime geral de previdência social aplicado aos empregados em geral e está vinculado ao Ministério da Previdência. IBAMA que gere as políticas nacionais do meio ambiente e está vinculado ao Ministério do Meio ambiente. Universidade Federal da Bahia, autarquia cultural vinculada ao Ministério da Educação e Cultura e foi criada pela administração pública para prestação de serviço público de educação superior ...

Relação com o Governo Central e Controle

Existe hierarquia entre uma autarquia e o órgão do governo ao qual ela está ligada (um Ministério, por exemplo)?

Não. Não há uma relação de hierarquia ou subordinação direta entre a Administração Direta e as autarquias, pois são pessoas jurídicas distintas. O que existe é um vínculo chamado vinculação ou tutela administrativa. Isso permite que a Administração Direta exerça um controle finalístico sobre a autarquia, para garantir que ela esteja cumprindo os objetivos para os quais foi criada, sem interferir diretamente em sua gestão cotidiana.

Quem fiscaliza as atividades de uma autarquia?

A fiscalização das autarquias ocorre de duas formas principais:

1. Controle por Vinculação (Tutela Administrativa): Realizado pelo órgão da Administração Direta ao qual a autarquia está vinculada (ex: um Ministério fiscalizando uma autarquia de sua área: Ministério da Previdência fiscaliza se o INSS está cumprindo com a finalidade da lei que o criou...)

2. Controle Externo: Exercido pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas, Câmaras Municipais) com o auxílio do Tribunal de Contas. Esse controle abrange aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais nos termos do artigo 70 e 71 da CF:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Qual é o regime jurídico aplicado às autarquias?

As autarquias são regidas pelo regime de direito público. Isso lhes confere prerrogativas especiais (poderes que um particular não possui) para que possam atingir o interesse público, devido ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Abaixo vou listar os principais privilégios:

Privilégios processuais:

• prazo em dobro: Nos termos do artigo 183 do CPC, possuem prazo em dobro: A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal.

ATENÇÃO - exceção à regra do prazo em dobro: ações de rito especial como mandado de segurança, habeas data não seguem as regras de dilação de prazo em dobro para a fazenda pública e por simetria isso também se aplica às autarquias.

• Reexame Necessário: Sentenças proferidas contra uma autarquia só produzem efeito após serem confirmadas por um tribunal (duplo grau de jurisdição obrigatório). As regras estão previstas no artigo 496 do CPC.

• Execução fiscal: os créditos são cobrados por meio de execução fiscal nos termos da lei 6830/80 e nos termos desta lei, os títulos executivos gozam de certeza e liquidez e os trâmites processuais são mais céleres.

• Pagamento por Precatórios: Suas dívidas judiciais não são pagas imediatamente, mas inseridas em uma fila cronológica de pagamento (precatórios), o que evita a penhora de seus bens.

• Juízo Privativo: No caso de autarquias federais, a competência para julgar suas causas é da Justiça Federal.

Imunidade Tributária Recíproca:

As autarquias gozam de imunidade quanto a impostos incidentes sobre seu patrimônio, renda e serviços, desde que vinculados às suas finalidades essenciais. A previsão está no artigo 150 parágrafo 2° da CF:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

VI – instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros

§ 2º A vedação do inciso VI, “a”, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo poder público e à empresa pública prestadora de serviço postal, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.

Regime Especial de Bens:

Os bens das autarquias são considerados bens públicos e possuem proteções específicas:

• Impenhorabilidade: Não podem ser tomados ou bloqueados pela justiça para o pagamento de dívidas.

• Imprescritibilidade: São insuscetíveis de usucapião, o que significa que o particular não pode adquirir a propriedade de um bem autárquico pelo decurso do tempo ou abandono.

• Não Onerabilidade: Não podem ser dados como garantia real, sendo proibida a constituição de hipoteca, penhor ou anticrese sobre eles.

• Alienabilidade condicionada: os bens afetados ao interesse público não podem ser vendidos salvo se forem desafetados.

Prerrogativas em Atos e Contratos:

• Atributos do Ato Administrativo: Seus atos gozam de presunção de legitimidade (presumem-se verdadeiros e legais até prova em contrário), imperatividade (impõem obrigações a terceiros unilateralmente) e autoexecutoriedade (podem ser executados pela própria autarquia sem autorização judicial prévia. Ainda, em decorrência do princípio da autotutela às autarquias podem anular os seus atos ilegais ou revogar os inconvenientes e inoportunos.

• Cláusulas Exorbitantes: Nos contratos que celebram, as autarquias podem utilizar cláusulas que permitem a alteração ou rescisão unilateral do ajuste em nome do interesse público.

Regime de pessoal das Autarquias:

Aqui temos que ter ATENÇÃO e fazer algumas ressalvas devido a modificações recentes de entendimentos conforme histórico a seguir:

A Constituição de 1988 instituiu o regime jurídico único para servidores da Administração Direta, autarquias e fundações públicas. No âmbito federal, esse regime foi regulamentado pela Lei nº 8.112/1990, de natureza estatutária.

A EC nº 19/1998 alterou o art. 39 da CF e suprimiu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Com isso, passou-se a admitir a coexistência de servidores estatutários e empregados celetistas.

Em 2007, o STF, na ADI 2135, concedeu cautelar suspendendo a eficácia da EC 19/98. Como consequência, por muitos anos voltou a prevalecer o regime jurídico único obrigatório.

Em 2024, o STF julgou o mérito da ADI 2135 e declarou constitucional a EC 19/98. Assim, deixou de ser obrigatória a adoção do regime jurídico único. Atualmente, autarquias podem adotar regime estatutário, celetista ou misto. A contratação depende de lei específica e concurso público, nos termos do art. 37 da CF.

Tipos de Autarquias

O que são Agências Reguladoras?

As agências reguladoras (ex: ANATEL, ANP, ANA) são um tipo especial de autarquia. Elas possuem um regime jurídico diferenciado que lhes confere maior autonomia e independência em relação ao governo central. Sua principal função é regular e fiscalizar a prestação de serviços públicos por empresas privadas ou a exploração de atividades econômicas em setores estratégicos.

O que são Agências Executivas?

Agência Executiva não é um novo tipo de entidade, mas sim uma qualificação jurídica que pode ser atribuída a uma autarquia ou fundação pública já existente. Para receber essa qualificação, a entidade deve firmar um Contrato de Gestão com o Poder Público, comprometendo-se a cumprir um plano estratégico de reestruturação e metas de desempenho em troca de maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira.

Segundo Matheus Carvalho, as agências executivas:

“ São autarquias ou fundações públicas que por iniciativa da Administração Pública Direta recebem status de agências, e, por estar sempre ineficientes, celebram contrato de gestão com o Ministério supervisor. Contam com mais independência e mais orçamento. Comprometem-se a cumprir um plano de reestruturação e desenvolvimento institucional em andamento e ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor. O contrato tem periodicidade mínima de um ano. Não gozam de regime legal especial de nomeação de dirigentes e autonomia financeira. Não possuem poder de edição de normas gerais de fiscalização de atividades. Não é qualquer atividade que é objeto do contrato de gestão. Não há alteração de seus fins. A lei amplia os limites de dispensa de licitação para os contratos firmados por essas entidades.”(Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 13° ed. SP editora JusPodivm 2025.)

Os conselhos de fiscalização profissional (como CREA, CRM,) são autarquias?

Sim. O Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional têm natureza jurídica de autarquia. A justificativa é que eles exercem uma atividade típica de Estado: o poder de polícia, ao fiscalizar, regular e aplicar sanções no exercício de profissões. Esse poder é indelegável a entidades privadas.

Uma exceção é a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que o STF considera uma entidade sui generis (de categoria única), segundo o STF, essa entidade exerce um serviço público independente não se enquadrando como uma autarquia típica.

O que são Associações Públicas ou autarquias associativas?

As Associações Públicas são um tipo de autarquia formada por meio de consórcios públicos. Quando diferentes entes federativos (ex: vários municípios) se unem para gerir um serviço em comum e optam por criar uma pessoa jurídica de direito público, essa nova entidade é chamada de associação pública e integra a Administração Indireta de todos os entes consorciados.

Base legal - Art. 6.º, Lei 11.107/2005. O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

O que são as autarquias fundacionais?

As autarquias fundacionais, também conhecidas como fundações autárquicas ou fundações públicas de direito público, representam uma categoria de entidades que, embora estruturadas como fundações, são consideradas pela doutrina e jurisprudência como uma espécie do gênero autarquia quando adotam personalidade jurídica de direito público.

O que são as autarquias territoriais ?

As autarquias territoriais representam os Territórios Federais, que são pessoas jurídicas de direito público integrantes da União. Embora atualmente não existam territórios no Brasil, a Constituição Federal prevê que sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem devem ser reguladas por lei complementar. Base legal: Art. 18, § 2.º, CF/1988.

Para a corrente majoritária, os territórios, sendo pessoas jurídicas de direito público, seriam uma espécie de autarquia.

QUESTÕES DE CONCURSO

CESPE / CEBRASPE – 2021 – SERIS – AL – Agente Penitenciário

As autarquias possuem personalidade jurídica distinta daquela do ente político que as criou e são dotadas de autoadministração.

Gabarito correto

Uma autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, que pertence à Administração Pública Indireta. Ela é criada por uma lei específica com o propósito de executar atividades típicas da Administração Pública de forma descentralizada.

Essa é a definição clássica de autarquia: uma personalização de um serviço ou atividade estatal para ser executado com autonomia administrativa e financeira.

Matheus Carvalho define autarquias da seguinte forma: “ As autarquias são criadas por lei . Elas são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividade típica de Estado, com liberdade para agirem nos limites administrativos da lei específica que as criou. Assim como os demais entes da Administração Indireta, não estão hierarquicamente subordinadas aos entes federativos, mas se sujeitam a controle finalístico exercido pelos entes da Administração Direta responsável pela sua criação.” (Carvalho, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 13° ed. SP editora JusPodivm 2025.)

CESPE / CEBRASPE – 2021 – SERIS – AL – Agente Penitenciário

Uma autarquia territorial exerce poderes e deveres de administração similares aos de entes federados, porém se distingue destes por não ser entidade política.

Gabarito correto

A autarquia territorial (que representa os Territórios Federais) possui características que a aproximam dos entes federados em termos de execução, mas a afastam no que diz respeito à natureza do poder que exercem.

A principal diferença entre uma autarquia territorial e um ente federado (como um Estado-membro) reside na autonomia:

• Entes Federados: Possuem descentralização política, o que lhes confere autonomia para editar suas próprias leis e organizar seu próprio direito com base na Constituição.

• Autarquias Territoriais: Possuem apenas descentralização administrativa, o que lhes confere autoadministração (capacidade de gerir os próprios negócios), mas sem autonomia política. Elas não podem criar o próprio direito e estão subordinadas às leis postas pelo ente central (a União), a quem pertencem.

Embora atualmente não existam Territórios Federais no Brasil, a Constituição prevê que, se criados, eles integram a União e não são considerados membros autônomos da federação. Eles são pessoas jurídicas de direito público de capacidade exclusivamente administrativa.

CESPE / CEBRASPE – 2023 – FNDE

Há autarquias que se classificam como culturais, a exemplo de certas universidades públicas.

Gabarito certo

Autarquias Culturais ou de Ensino: criadas especificamente para o desempenho de atividades ligadas à educação, pesquisa e preservação cultural.

BONS ESTUDOS!